Jaarverslag 2001
Verslag van werkzaamheden 2001
mei 2002 – publicatienr. 2/02
Deining in de polder
Met welhaast de regelmaat van eb en vloed vormt ons Nederlandse systeem van sociaaleconomische advisering, overleg en besluitvorming, bekend als ‘het poldermodel’, onderwerp van discussie en kritiek. Die advisering, overleg en besluitvorming vinden plaats in diverse circuits: het circuit van sociale partners (en andere belangengroepen) en het politieke circuit.
Voor een deel hebben de spelers in het poldermodel een eigen onderscheiden verantwoordelijkheid. Zo is onomstreden dat het vaststellen van arbeidsvoorwaarden en het onderhandelen daarover behoort tot het domein van sociale partners, en de uiteindelijke besluitvorming over sociaal-economisch beleid tot het domein van de overheid.
Maar deels hangen die verschillende processen ook samen, overlappen ze elkaar en lopen ze in elkaar over met als risico en vaak feitelijk gevolg dat (zeker voor degenen die niet dagelijks in dat systeem verkeren) niet altijd helder is hoe die processen zich feitelijk voltrekken. De transparantie in verantwoordelijkheidsverdeling kan daardoor worden vertroebeld en tot misverstanden aanleiding geven zoals bleek uit tamelijk recente kritiek waarbij het poldermodel verantwoordelijk werd gesteld voor specifieke politieke kwesties als te lange wachtlijsten in de gezondheidszorg en het onvoldoende functioneren van het openbaar vervoer.
Maar ook vanuit degenen die zelf in dit systeem functioneren, valt soms kritiek te beluisteren. Zo was er begin jaren negentig vanuit de politiek kritiek die gestalte kreeg in de roep om ‘herstel van het politieke primaat’ ten opzichte van de (vermeende) rol en invloed van sociale partners in het sociaal-economisch besluitvormingsproces (welk primaat overigens wat sociale partners betreft nooit ter discussie heeft gestaan!).
Een en ander leidde tot een grootscheepse herstructurering (lees: afschaffing) van bestaande advies- en overlegcolleges. De kritiek verstomde nadat sociale partners in de Stichting van de Arbeid desgevraagd door het kabinet met unanieme aanbevelingen kwamen op het terrein van flexibilisering van de arbeidsmarkt en de arbeidsverhoudingen in combinatie met grotere zekerheden voor werk en inkomen voor werknemers: een onderwerp waarover binnen de politiek eerder geen overeenstemming kon worden bereikt.
In het poldermodel gaat het in essentie om de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en sociale partners. Het gaat daarbij, zoals gezegd, niet eens zozeer om de genoemde specifieke verantwoordelijkheden van de betrokken partijen maar meer om de ondersteunende rol die enerzijds de overheid vervult ten behoeve van sociale partners en anderzijds de ondersteunende rol die sociale partners kunnen spelen naar de overheid.
De ondersteuning van het arbeidsvoorwaardenbeleid van sociale partners door de overheid vindt met name plaats via het instrument van algemeen-verbindendverklaring van CAO’s als gevolg waarvan (private) afspraken tussen CAO-partijen ook bindend worden opgelegd aan degenen die niet rechtstreeks partij zijn bij die afspraken.
Daarmee zou, aldus critici, evenwel onder meer de marktwerking worden beperkt.
Het avv-instrument vormt sinds jaar en dag evenwel de ‘core’ van het Nederlandse systeem van arbeidsverhoudingen. Wie die hoeksteen wegtrekt, tast het karakter en het functioneren van dat systeem wezenlijk aan. Het risico daarvan is dat zowel werkgevers- als werknemersorganisaties zich gedwongen zullen zien op een geheel andere wijze te gaan opereren en wel op een wijze die naar verwachting niet
bevorderlijk zal zijn voor de (door velen ook geprezen) relatieve arbeidsrust in ons land met alle maatschappelijke kosten vandien. Dat neemt overigens niet weg dat het avv-instrument zorgvuldig moet worden gehanteerd en dat de overheid bij toepassing ervan ook de nodige voorwaarden dient te stellen. Dat laatste gebeurt onder meer via het door de minister van SZW in werking gestelde Toetsingskader avv.
Hoe kunnen sociale partners op hun beurt de overheid ondersteunen in haar sociaaleconomische beleidsvoering?
Het is de verantwoordelijkheid van de politiek om heldere, uitvoerbare en handhaafbare beslissingen te nemen over zaken die het goed functioneren en de verdere ontwikkeling van de samenleving bevorderen. Dat is een op zichzelf staande verantwoordelijkheid. Maar hier geldt omgekeerd dat sociale partners ondersteunend kunnen werken door te adviseren over de te kiezen beleidsrichting. Unanieme adviezen impliceren het bestaan van een maatschappelijk draagvlak voor de voorgestelde maatregelen en vormen daarmee de basis voor een effectieve uitvoering en handhaving van beleid. Met dat adviseringsproces is soms enige tijd gemoeid (waarop sommige critici ook graag misprijzend wijzen) maar de nadelen daarvan wegen minder zwaar dan de uiteindelijke voordelen, zeker wanneer het politieke besluitvormingsproces daardoor vervolgens kan worden versneld.
Recent is het tekort aan probleemoplossend vermogen en in samenhang daarmee een gebrek aan transparante besluitvormingsstructuur onderwerp van ernstige maatschappelijke kritiek geworden die haar weerslag heeft gevonden in de nieuwe politieke constellatie voor de komende jaren.
Het valt te verwachten dat die kritiek aanleiding zal zijn tot een verdere discussie over de toekomstige vormgeving van eerdergenoemde processen van advisering, overleg en besluitvorming. En het is in dat perspectief zeker niet uitgesloten dat de uitkomsten van die discussie gevolgen zullen hebben voor de verhoudingen tussen de participanten in het poldermodel onderling.